第三，在經濟發展過程中，發展中國家的政府可動員和配置的資源有限，不可能滿足各種可能的技術創新和產業升級所需的外部性補償，和完善所有相應條件的要求。因此，和企業一樣，發展中國家的政府也必須對可能的技術創新和產業升級的經濟和社會回報做出甄別，按“傷其十指不如斷其一指”的精神，以“產業政策”集中有限資源，協助企業家從事那些回報最高的技術創新和產業升級，只有這樣才能促進經濟最好最快地發展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。
同樣，發達國家的政府也必須對其企業家所要從事的新一輪的技術創新和新產業發展所需要的基礎科研給予支持。由于發達國家可以用來支持基礎科研的經費并非無限，因此，也和發展中國家一樣必須根據可能的回報來配置有限的科研資源，這種配置也就是一種產業政策。
許多發展中國家的政府采用產業政策時經常失敗，除了執行能力的問題之外，究其原因是發展中國家的政府容易出于趕超的目的，去支持違反比較優勢的產業，結果這些產業中的企業在開放競爭的市場中缺乏自生能力，只能靠政府永無止境的保護補貼來生存。
成功的產業政策必須是針對有潛在比較優勢的產業。所謂有潛在的比較優勢產業指的是該產業的要素生產成本在開放競爭的市場中有優勢，但由于軟硬基礎設施不完善，交易費用太高，使得總成本在開放競爭的市場中沒有競爭力的產業。政府若能針對這些產業中的先行企業給予外部性補償并幫助提供軟硬基礎設施的完善，則這樣的產業政策能夠使具有潛在比較優勢的產業迅速變成具有競爭優勢的產業。
政府因勢利導的作用各有差異
水皮：政府因勢利導作用在不同產業有何不同？
林毅夫：這正是我要談到的第四大推論。
在我國當前經濟發展進入新常態之后，如何在“有效的市場”環境中發揮“有為的政府”的作用，推動產業從中低端向中高端，以及將來從中高端向高端升級，實現可持續的中高速增長？從新結構經濟學的視角看，根據現有產業和國際前沿的差距，可將我國的產業分成5種不同類型，政府對其因勢利導的作用各有差異。
第一種是追趕型產業。2014年我國人均GDP為7500美元，同年美國的人均GDP是57101美元、德國44999美元、日本38491美元，韓國24329美元。這種人均GDP的差距反映的是勞動生產率水平的差距，代表我國現有產業的技術和附加值水平，比發達國家同類產業的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備業、高端材料即屬于這種類型。
對此，我國的相關企業可以以并購的方式獲取國外的先進技術，政府可以提供必要的外匯和投資保護的協助。地方政府也可以根據這些高端制造業的需要提供合適的基礎設施、人才培訓、營商和法制環境。國外許多高端生產企業，會有很高的積極性到國內設廠生產，以滿足我國不斷擴大的需求，并以我國為基地生產供應世界各地的市場。
第二種是領先型產業。我國作為中等偏上國家，有些產業，像白色家電、高鐵、造船等，其產品和技術已經處于國際領先或已接近國際最高水平。領先型產業必須依靠自主研發新產品、新技術，才能繼續保持國際領先地位。中央或地方政府在這些新產品或新技術開發所需的基礎科研上，可以像發達國家一樣提供資金支持。
領先型產業需要到世界各地建立銷售、加工生產、售后服務等網絡，以開發市場；中央和各地政府也需要在人才培訓、資金、法律、領事保護、投資保護上給予相關企業的海外拓展必要的支持。
第三種是退出型產業。這類產業有兩種類型，一類是喪失了比較優勢的產業，另一類是在我國還有比較優勢，但是產能有富余的產業。
對于失掉比較優勢的勞動力密集加工業，可以幫助企業把加工部分轉移到向非洲和其它低收入國家去創造第二春，使我國的GDP變為GNP。我國進入到新常態以后，增長速度從過去36年年均9.7%的高速回落到現在7.0%左右的中高速，這些產業在國內也就出現了不少過剩產能。但是，這些產業的產品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發展中國家還嚴重短缺，我國政府可以像支持失掉比較優勢的勞動密集型加工出口產業向非洲和其它低收入國家轉移那樣，以同樣的方式支持這些富余產能產業中的企業以直接投資的方式將產能轉移到“一帶一路”沿線、和我友好、基建投資需求大的發展中國家，這樣的投資既能使這些企業擺脫困境，也能幫助那些發展中國家發展，是一個雙贏的選擇。
第四種是“彎道超車型”產業。此類產業的特征是人力資本需求高、研發周期短的新興產業。相對于一種新藥的研發周期可能歷時10年以上，成本投入高達10億美元，信息、通訊產業的軟件、手機等，研發周期僅為幾個月或1年，則屬于人力資本需求高、研發周期短的“彎道超車型”新興產業。
在這類產業的發展上，我國擁有國內市場巨大、科技人才多、完備的生產加工能力，和能夠把概念迅速變成產品等優勢，并已經出現了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功的企業。各地政府可以針對這類企業發展的需要，提供孵化基地、加強知識產權保護、鼓勵風險投資、制定優惠的人才和稅收政策，支持國內和國外的創新型人才創業，利用我國的優勢，推動彎道超車型產業在當地的發展。
第五種是戰略型產業。這類產業通常資本非常密集，研發周期長，投入巨大，我國尚不具比較優勢，但是，其發展關系到我國的國防安全，例如大飛機、航天、超級計算機產業即屬于這種類型。
對戰略型產業的扶持是國家行為，應該由中央而不是由地方財政來承擔。但是，這類型產業落戶在哪個地方，會間接地促進那個地方軍民融合配套產業的技術進步和產業升級。所以，各地政府可以支持鼓勵配套產業的發展，并改善基礎設施、子女教育、生活環境等軟硬條件，來爭取戰略型產業落戶當地，以實現戰略型產業和當地產業轉型升級的雙贏。
在經濟新常態下我國仍然處于大有作為的戰略機遇期，根據各類產業的特征，發揮好“有效的市場”和“有為的政府”兩只手的作用，推動產業轉型升級。即使在相對不利的國際外部環境下，我國經濟在十三五期間也仍然能夠保持6.5%以上的中高速增長，到2020年前后跨過人均國內生產總值12615美元的門檻，進入到高收入國家的行列，為實現中華民族偉大復興的中國夢立下一個重要的里程碑。
政策過去正確不代表現在不需改革
水皮：對于過去30多年中國經濟的增長績效，學界有觀點認為是政府選擇退出經濟領域，廢除眾多管制，選擇性地提供了有利于工商業發展的政策法規環境，創造和維護了一個相對促進績效的競爭秩序框架所取得的成果。并認為這可以證明市場的重要性，從而反對政府在經濟發展過程中發揮超過“保護產權、加強法制和維持社會秩序”的作用。你怎么看？
林毅夫：顯然，在爭論中多數學者把轉型問題和發展問題搞混了。就從計劃經濟向市場經濟轉型而言，不管發展績效好或發展績效差的國家，政府對經濟的干預和管制都必然減少，否則，就無所謂轉型可言。問題是：是否政府的干預取消得越徹底，經濟發展的績效就越好？
從前蘇聯、東歐和拉美、非洲國家的經驗來看，那些推行休克療法的國家經歷了初期的經濟崩潰、停滯后，目前大多仍然危機不斷；拉美國家則在推行華盛頓共識改革以后，雖然有不少像智利那樣，各種市場自由化的指標都很超前，被認為是華盛頓共識改革的模范生，但是，經濟績效改善有限，普遍仍然深陷中等收入陷阱之中。所以，不能因為在中國的轉型過程中政府的干預確實越來越少，就認為這是市場自由主義的勝利。現在對華盛頓共識推行最賣力的國際貨幣基金組織最近發表文章，承認過去宣揚的改革策略有許多失誤，結果跟預期有很大的差距。
同時，我認為在中國不采用華盛頓共識的休克療法而采用漸進雙軌的轉型政策是正確的，但是，這并不代表我像媒體上所評論地那樣，認為這些政策不需要改革。
在2014年的一次學術討論會上，我指出，首先，如果像維迎那樣認為，除了保護產權、加強法治、維持社會秩序（顯然在這三點上中國還有許多改善的空間）外，中國政府的其他政策都是錯誤的，那么，中國怎么能夠維持35年年均9.8%的高速增長，創造人類經濟史上不曾有過的奇跡？并且，是唯一沒有出現過嚴重金融經濟危機的新興大國？何謂正確的政策？應該是以政策的結果，而不是以先驗的標準來評定。從這些成績來說，應該肯定中國政府過去30多年采取的政策絕大多數是正確的。
維迎等人認為中國絕大多數政策是錯誤的，實際是因為中國的經濟轉型沒有按照西方主流的理論來進行。而他是以西方主流理論作為參照來評論的。在上世紀80年代社會主義國家開始轉型時，曾任世界銀行首席經濟學家、美國哈佛大學校長和美國財政部長的勞倫斯·薩默斯（Lawrence Summers）曾說，“經濟學界有一個難得的共識就是，從計劃經濟向市場經濟過渡應該遵循華盛頓共識的休克療法”，當時認為像中國推行的“漸進雙軌的制度是比計劃經濟還糟的制度”。但是，這種被普遍認為錯誤的最糟的漸進雙軌制改革，卻讓中國維持了穩定和快速發展，取得了人類經濟史上不曾有過的奇跡。
可是，過去正確的政策并不代表現在就不需要改革，因為條件不斷在變化：過去，以價格扭曲和市場壟斷，來保護補貼那些在違反比較優勢產業中缺乏自生能力的國有企業，是維持經濟社會穩定的必要措施，和休克療法相比是兩害相權取其輕的政策；現在，經過30多年的高速發展，中國已經是一個中等偏上收入國家，資本已經不再極端短缺，許多原來不符合比較優勢的產業現在已經符合比較優勢，再給這些產業中的企業保護補貼，對穩定經濟不僅沒有必要，還會加劇尋租、腐敗和收入分配不均，這時就需要與時俱進地給予改革。
那些以為我主張政府過去30多年的政策絕大多數是正確的，就推論我認為我主張中國政府過去推行的政策不需要進行改革的人，顯然沒有理解我過去的一系列相關論述的核心要義：“必須隨著資本積累和要素稟賦的提升，原來違反比較優勢的產業逐漸變成符合比較優勢，原來保護補貼是雪中送炭，現在變成錦上添花，要消除腐敗和收入分配擴大化，就必須把保護補貼消除掉，也就是深化改革。”
水皮：中國的轉型經驗是否意味著政府需要主導產業發展的政策？
林毅夫：首先，需要產業政策并不是從中國的轉型經驗而來，而是新結構經濟學根據經濟增長的本質和各國發展經驗的分析而來；其次，需要產業政策也不就是需要政府主導產業發展，而是需要政府因勢利導幫助克服產業升級中企業家所不能解決的外部性和軟硬基礎設施的完善問題。現代經濟增長的本質是技術不斷創新、產業不斷升級。產業升級要成功，企業家所進入的產業必須符合比較優勢，要素生產成本才會在國內國外處于最低水平。但是在市場上競爭的是總成本，除了要素生產成本外還包括決定于軟硬基礎設施的交易費用。軟硬基礎設施的完善不是企業家自己能完成的，需要政府協調不同企業家來進行或是政府自己來提供，這樣具有比較優勢的產業才能變成市場上具有競爭優勢的產業。但是，政府能用來改善軟硬基礎設施的資源是有限的，而不同的產業所需要的軟硬基礎設不完全相同，所以，政府必須對有限的資源進行有選擇性的使用，優先支持對經濟發展有最大貢獻的技術的創新和產業的升級，也就是必須有“產業政策”。
新結構經濟學中所倡導的產業政策制定的框架是“產業甄別和因勢利導”，對發展中國家的追趕型產業其步驟如下：第一步是政府從人均收入水平比自己高一、兩倍，過去二三十年發展很好的國家現有的可貿易產業中去甄別可能符合自己國家現階段經濟的潛在比較優勢的產業，也就是從要素生產成本來看已經處于全球最低，但由于軟硬基礎設施不完善而交易成本太高，以至于未能發展成為具有競爭優勢的產業；
第二步則看是否已經有國內的企業自發進入上述產業；如果沒有，則第三步，進行招商引資；第四步則在第一步所確定的產業之外，看是否有企業自發并已經進入其他有潛力可以迅速變成競爭優勢的產業；第五步則是為上述二至四步里的企業解決擴大生產或新企業進入的軟硬基礎設施的瓶頸限制以降低交易費用；第六步則是給予創新企業一定的外部性補償。
上述六步法是根據十六、七世紀以來經濟發展取得成功實現了追趕的發展中國家的產業政策的特征總結出來的，在這個框架中企業是否進入某種產業，也就是，第二到第四步，是企業自己的選擇，而不是政府指定的。
所以，需要有第一步則是為了避免政府太冒進，這是過去絕大多數發展中國家的產業政策失敗的原因。同時，也是為了避免企業以發展某種先進的產業為理由向政府尋租，這是在拉美、其他許多發展中和發達國家經常出現的現象。
需要指出的是，企業家除了像維迎所宣揚的那樣會靠創新來獲利外，企業家也會利用各種理由尋租、綁架政府來謀利。2008年那場國際金融經濟危機，就是華爾街的金融寡頭綁架美國政府政策的結果。所以，政府固然要給企業家的創新提供自由的環境，但是，政府也要提防被企業家綁架。
上述框架可以讓收入水平較低的發展中國家在有效的市場基礎上，政府發揮積極有為的作用，幫助在第二步到第四步中有企業家精神的企業利用后發優勢來加速經濟發展。對于中等發達國家，多數產業和發達國家仍有差距，上述六步法依然適用；對于少數產業則可能接近或已經達到國際先進水平，以及因為技術創新方式的變化而有彎道超車的機會。對于這兩類產業，新技術或新產品開發，企業需要自己來做，發展中國家的政府則需要和技術產業都已經處于國際前沿的發達國家的政府一樣，對開發新技術、新產品所需的基礎科研給予支持。需要指出的是，發達國家的政府由于預算有限，對基礎科研的支持是需要有所選擇的，發展中國家的政府也同樣不能避免選擇，這種選擇本身也是一種產業政策。
超越了凱恩斯主義和供給學派
水皮：從前不久杭州G20峰會聚焦結構性改革問題來看，各國似乎都面臨結構性改革問題，但推動都比較困難。中國的結構性改革能否持續推動下去并取得成果？
林毅夫：各國推行結構性改革都很難。美歐從2008年的危機之后開始推結構性改革，但至今8年過去了仍沒見什么動靜；日本經濟1991年泡沫破滅到如今25年了，其結構性問題也沒什么改變。中國之所以能夠下定決心推行供給側結構性改革，有其制度的優越性因素。
去年中央經濟工作會議提出，今年及今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，實施相互配合的五大結構性改革措施。
確定這樣一個總的政策方向，考慮到了當前中國經濟面臨的最大挑戰。分析2010年到現在這幾年中國經濟增速下滑的原因，可以看出中國作為一個發展中轉型中國家必然存在的體制、機制、結構性問題，同時也有外部性、周期性的因素影響。
經濟的長期可持續發展有賴于供給側的生產力和市場競爭力水平的不斷提高，總體上推動中國經濟增長應該以推進供給側結構性改革為主線。在進行供給側結構性改革時，中央所指出的五個方面都很重要。由于我國經濟增長的持續下滑有外部性和周期性因素的影響，而且展望未來，美歐日等發達國家可能會因為未能真正進行結構性改革而陷入像日本那樣長達10年、20年的增長疲軟，這種外部性、周期性的影響有可能長期存在，針對這種情形，要保持中高速增長，需要適度擴大國內的投資和消費總需求，不過擴大投資的總需求可以和供給側結構性改革的補短板投資結合起來。
我國雖然在鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁、煤炭等產業過剩產能嚴重，但是，這些都屬于中低端的產業，我國可以向中高端產業升級。2015年我國進口的工業制成品就達1.2萬億美元，這些都是國內不能生產的技術、質量、附加值比較高的產品，在這些產業領域的投資屬于補短板。另外，我國在基礎設施、農田水利、環保、城鎮化、經濟適用房等方面都還有許多欠賬，這些也都是我國經濟的短板。
在這些方面投資的經濟效益和社會效益都很高。這些投資短期內能創造需求，長期則提高生產力，促進經濟的可持續發展和社會的和諧。而且，這些補短板的投資會為鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁、煤炭等產業創造需求、減少過剩，這樣去產能也會容易進行。這些過剩產能行業也屬于杠桿率最高的行業，需求增加了，企業盈利狀況改善，能夠還債，杠桿率也能下降，所以，這些補短板的投資在本質上也屬于去杠桿的措施。同時，投資能夠創造就業，促進家庭收入的增長，改善未來的預期，增加家庭買房需求，有利于去房地產的庫存。
其實，適度擴大總需求和推動供給側結構性改革不是二選一的單選題，而是相輔相成的。把適度擴大總需求和以補短板的結構性改革相結合作為抓手，輔之以降成本的結構性改革，能夠為存在產能過剩、高杠桿、多庫存的部門創造需求，有利于去產能、去杠桿、去庫存的結構性改革的推行，在穩增長的同時調結構，提高我國經濟的生產力，促進競爭力和可持續發展。我國有能力把穩增長和調結構兩者結合起來，這是我國和發達國家的最大不同，也是我國優于其他發展中國家的地方。
水皮：中國現在這種供給側改革與西方供給學派或凱恩斯主義的理論主張到底區別何在？
林毅夫：國內學界、輿論界一般都是拿國外的理論來看中國的政策。比如，大家說過去中國的政策是需求管理，是凱恩斯主義的政策。去年11月10日，中央提出要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側的結構性改革，國內學界、輿論界馬上又說，中國拋棄了凱恩斯主義，中國現在擁抱供給學派的政策了。
這兩種看法其實都不正確。
凱恩斯主義的措施是“挖個洞、補個洞”或發失業救濟的短期提高需求，但長期不增加勞動生產率的措施。供給學派的政策是在1980年代新自由主義盛行時，美國總統里根推行的政策，這個學派主張用普遍降稅的方式來提高投資的積極性，反對使用產業政策。
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